Adaptarse a dos normas nuevas cada día. Esta es la realidad a la que se enfrentaron los autónomos y las pequeñas empresas españolas en 2024, según el último informe sobre producción normativa elaborado por la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE).
En total, el año pasado se aprobaron 894 normas entre estatales y autonómicas. Y eso, a pesar de las dificultades del Gobierno para legislar con una mayoría estable.
Pero no sólo crece el número de normas: también lo hace su complejidad, extensión y procedencia. El Boletín Oficial del Estado (BOE) alcanzó las 259.445 páginas en 2024, un 8,7% más que el año anterior. Lo que implica que, para estar al día, un profesional tendría que leer unas 720 páginas cada jornada. No es casual que una de las principales demandas del tejido productivo sea, desde hace años, mayor seguridad jurídica y previsibilidad legislativa.
- Las empresas soportan el peso de 6,5 toneladas en regulaciones
- El uso del decreto-ley alcanza el 46 % del total de normas
- Un ‘aluvión legislativo’ que sufren especialmente autónomos y pymes
- Bruselas tiene un impacto cada vez mayor en el marco regulatorio
- La patronal europea ha solicitado a Bruselas reducir la creciente carga regulatoria
- Los empresarios piden una regulación más previsible y estable
Las empresas soportan el peso de 6,5 toneladas en regulaciones
La Producción Normativa en 2024 revela que el ímpetu regulador se recuperó el año pasado, situándolo como “el quinto con la cifra más elevada en la última década”. De las 894 leyes aprobadas, 719 fueron nacionales y 175 de rango autonómico. Así, mientras las Comunidades Autónomas disminuyeron su producción normativa en un 39,86%, a nivel centras se incrementaron en un 5%.
El documento destaca que, pese a la complejidad de mantener una mayoría en el Parlamento, “la producción normativa no se ha detenido”. Y recuerda que “para el tejido empresarial, adaptarse y mantenerse al día con la legislación vigente supone una dedicación considerable de recursos y esfuerzos”.
En la CEOE señalaron que la cantidad total de páginas publicadas entre el Boletín Oficial del Estado (259.445) y los boletines autonómicos (1.038.641) alcanzó en 2024 las 1.298.086 páginas, un 2% más que en 2023. Para visualizar el peso de la burocracia, desde la patronal calcularon que este volumen legislativo “pesa lo mismo que 6.490 kg, el equivalente a 13 vacas lecheras”.
A pesar de la tendencia general, no todas las regiones tienen un mismo comportamiento. Los datos recogidos apuntan a que Cataluña, por noveno año consecutivo, fue la comunidad autónoma con mayor producción normativa, “casi triplicando la media anual de páginas publicadas por las comunidades”. En concreto, el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya sumó 178.776 páginas, un 15% más que en 2023.
También se registraron aumentos importantes en Cantabria (+20%), Castilla-La Mancha (+9%) o Navarra (+4%), mientras que Canarias (-28%) y Aragón (-11%) redujeron significativamente su volumen de publicaciones. A pesar del descenso general en el número de normas autonómicas (de 291 a 175), muchas comunidades aumentaron el número de páginas, lo que indica que las normas son más extensas o detalladas.
El uso del decreto-ley alcanza el 46 % del total de normas
Un aspecto en el que incide el estudio es el aumento en la utilización del real decreto-ley como mecanismo legislativo. Aunque en 2024 se aprobaron sólo 11 reales decretos-ley, su peso en el total de normas con rango de ley alcanzó el 46%, frente al 32% del año anterior. Según el informe, “esto refleja una continua justificación de la ‘urgente necesidad’ para legislar”, a pesar de que esta figura está diseñada para situaciones excepcionales.
Por el contrario, se aprobaron solo siete leyes ordinarias y seis leyes orgánicas. Para la patronal, este desequilibrio se debe a “la falta de una mayoría estable en el Congreso de los Diputados”, lo que obliga al Gobierno a recurrir con mayor frecuencia al decreto-ley para impulsar su agenda normativa.
Un ‘aluvión legislativo’ que sufren especialmente autónomos y pymes
La gran cantidad de normativa genera un impacto directo en el día a día de los pequeños negocios, especialmente en lo que respecta a recursos humanos y asesoramiento legal. En la Asociación Española de Consultores de Empresa (Aecem) aseguraron que “la excesiva producción normativa genera una gran complejidad para las empresas”, y que las asesorías tienen que gestionar, interpretar y adaptar estos cambios “de forma inmediata para garantizar el cumplimiento”.
Los consultores insistieron en que “este aluvión legislativo no sólo complica la operativa interna de las asesorías, sino que incrementa la carga administrativa para los autónomos y pymes que dependen de estos servicios”.
Además de la carga de trabajo y la inseguridad jurídica, algunos estudios han medido el efecto económico de la sobre-regulación. En el Foro Regulación Inteligente calcularon que el coste total para la economía supondría alrededor de 90.000 millones de euros.
Este coste económico tiene una consecuencia real tal y como recordó el economista Manuel Alejandro Hidalgo, profesor de la Universidad Pablo de Olavide, ya que “cada 1% de aumento en regulación reduce el número de empresas locales en un 0,05%, afectando especialmente a pymes que encuentran barreras para expandirse entre comunidades autónomas”.
Bruselas tiene un impacto cada vez mayor en el marco regulatorio
Pero no todos los problemas tienen su origen en nuestro país. El 46% de las leyes aprobadas por las Cortes Generales en 2024 proviene de la legislación de la Unión Europea, según datos del Parlamento Europeo y, en este caso, la patronal, considera que «fomenta la armonización de las políticas y legislaciones entre los países» ademas de impulsar «la cooperación en áreas clave como el comercio, el medio ambiente o los derechos humanos».
Ese año, las instituciones comunitarias adoptaron un total de 2.790 actos jurídicos, lo que supone un incremento del 28% respecto a 2023 y convierte a 2024 en el tercer año con mayor producción normativa europea desde 2016.
Es por ello que desde la Aecem remarcaron que “el exceso de regulación europea es ya una de las principales preocupaciones de las pymes del continente”, ya que muchas normativas llegan en forma de reglamentos de aplicación directa, lo que complica aún más su cumplimiento para pequeñas estructuras empresariales.
La Comisión Europea lanzó un plan para lograr una regulación mejor (Better Regulation) que incluye medidas como la regla “one in, one out”, según la cual por cada nueva norma que se apruebe debe eliminarse una existente, con el objetivo de “simplificar la legislación, reducir cargas administrativas y hacer las normas más accesibles”.
El informe también menciona estas las iniciativas en marcha, tanto en España como en la Unión Europea, para mejorar la calidad normativa y reducir las cargas administrativas a pesar de que no están demostrando demasiado éxito.
En el plano europeo, la profesora Helen Xanthaki, experta en calidad legislativa y asesora del Parlamento Europeo, subrayó en enero de 2025 que la efectividad de la regla “one in, one out” depende de “comprender sus objetivos, particularmente en la promoción de la eficacia regulatoria [mejor regulación] y la efectividad legislativa [mejor legislación]”.
En su intervención, instó a las instituciones europeas a “cambiar la actual priorización de las formalidades de redacción hacia un estilo legislativo centrado en los ciudadanos y el Estado de derecho, que garantice una legislación verdaderamente accesible y efectiva”.
La patronal europea ha solicitado a Bruselas reducir la creciente carga regulatoria
A nivel nacional, este principio de compensación de cargas ya se encuentra recogido en el artículo 37 de la Ley 14/2013, de Apoyo a los Emprendedores y su Internacionalización. Desde entonces, la Dirección General de Gobernanza Pública elabora estudios anuales para evaluar si las nuevas normas aumentan o reducen las cargas administrativas.
Sin embargo, el último informe de seguimiento, correspondiente a 2023, concluyó que no se ha producido un aumento neto de cargas administrativas en las 70 normas analizadas.
Por su parte, BusinessEurope, la mayor patronal empresarial de Europa (en la que se integra la CEOE), lanzó en enero de 2025 un llamamiento urgente a las instituciones europeas para “reducir de manera integral la creciente carga regulatoria sobre las empresas que operan en la UE”. Su director general, Markus J. Beyrer, advirtió que “más del 60% de las empresas citan la regulación como una barrera para la inversión” y pidió una “señal clara de compromiso con la simplificación administrativa”.
Para ello, BusinessEurope propuso 68 medidas concretas para 2025 dirigidas a reducir costes de cumplimiento, barreras regulatorias transfronterizas y cargas burocráticas innecesarias dentro del Mercado Único.
Los empresarios piden una regulación más previsible y estable
En sus conclusiones, el informe sobre la producción normativa subraya que “resulta esencial avanzar hacia una regulación más racional, que sea técnicamente sólida y mejor coordinada entre los distintos niveles de gobierno”. La patronal propone “reducir la volatilidad legislativa” y avanzar hacia “un entorno más previsible y estable”, especialmente para los pequeños negocios, que carecen de estructuras legales o departamentos de cumplimiento normativo.
Tal y como resume el documento, CEOE considera que es necesario “garantizar una legislación clara, comprensible y de calidad que no suponga una barrera para la competitividad, la inversión y el crecimiento empresarial”.
