El Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM) ha anulado un informe de la Empresa Nacional de Innovación (Enisa), en el que denegaba la certificación de empresa innovadora a un negocio. El TSJM razona que en él no se pueden apreciar los criterios en los que se había basado la entidad pública para fundamentar su criterio.
La sentencia pone de manifiesto que, pese a que los informes de la mencionada entidad pública son preceptivos (regidos por norma) y vinculantes, esto no los sitúa fuera del control judicial. Los jueces tienen potestad para, como en este caso, apreciar motivación “insuficiente” en un informe desfavorable a la certificación.
Se trata de una acreditación muy importante para los negocios que desarrollan proyectos empresariales dedicados a la innovación, como empresas emergentes, tecnológicas y startups. Puesto que que les permite acceder a importantes incentivos fiscales y obtener financiación pública sin aval.
Según explicó a este medio Alicia Sáez, abogada experta en financiación pública y dedicada a procedimientos para obtener certificaciones de Enisa, el tribunal considera insuficiente las motivaciones que la entidad “exterioriza”, en comparación a las exigencias mínimas que el ordenamiento impone a cualquier acto administrativo desfavorable para el ciudadano.
- El tribunal considera que el informe no cumplía las exigencias mínimas de cualquier otro acto administrativo
- Las claves de la sentencia para emprendedores y startups
- Enisa tendrá que emitir un nuevo informe
- Efectos prácticos de la sentencia para los negocios
El tribunal considera que el informe no cumplía las exigencias mínimas de cualquier otro acto administrativo
En esta sentencia, el procedimiento proviene de la denegación de la renovación de una autorización de residencia temporal para un emprendedor extranjero –hay un permiso que se otorga para desarrollar un proyecto empresarial innovador o startup–, con motivo de que la entidad pública emitió un informe desfavorable para la empresa de este emprendedor.
El interesado había obtenido previamente una autorización inicial, pero al solicitar su renovación, Enisa, a través de su Comité de Certificaciones celebrado el 15 de octubre de 2024, emitió informe desfavorable sobre el carácter innovador y de especial interés económico de la actividad emprendedora del solicitante.
En el documento, la entidad pública considera que no se cumplían los requisitos necesarios –recogidos en la instrucción DGM 1/2023–, lo que impedía el mantenimiento de las condiciones que justificaron la concesión inicial. Sin embargo, para el tribunal las motivaciones que vuelca la entidad en el informe no alcanzan a satisfacer las exigencias mínimas de motivación que sí regirían cualquier otra resolución administrativa.
Las claves de la sentencia para emprendedores y startups
El informe de ENISA es preceptivo y vinculante, pero eso no lo sitúa fuera del control judicial
En la Ley 14/2013, de apoyo a los emprendedores y su internalización, establece el informe de Enisa como un requisito insustituible para la concesión de la autorización de residencia por razón de actividad emprendedora.
Ello supone que un informe con resultado desfavorable impide jurídicamente que la autorización pueda concederse. Pero el tribunal matiza que el carácter preceptivo y vinculante del informe “no equivale a una carta blanca para que el organismo pueda fundar sus conclusiones en afirmaciones genéricas”, explicó la experta.
De hecho, según ella, “la discrecionalidad técnica que el ordenamiento reconoce a determinados organismos especializados no los exonera de la obligación general de motivar sus decisiones”.
Como añadió Alicia Sáez, las decisiones deben estar motivadas con un mínimo de concreción que permita que el emprendedor pueda conocer el razonamiento seguido y, en su caso, articular una defensa frente a él.
La insuficiencia de la motivación
Con esta cuestión, determinante en la sentencia, el tribunal señala expresamente que los conceptos que maneja Enisa para valorar la actividad son “enormemente amplios”, pero que, precisamente por esa amplitud, deben apoyarse en “circunstancias mínimamente objetivadas en la motivación”, pero estas no aparecen reflejadas en su informe.
La referencia que realiza la entidad sobre la falta de mantenimiento de las condiciones iniciales del negocio del emprendedor resulta para el tribunal “del todo opaca”, ya que no se identifica qué condición concreta se habría dejado de cumplir, ni se ofrecen razones que permitan entender el por qué de esa apreciación. A ojos del tribunal, “es imposible saberlo” con la justificación proporcionada por Enisa.
Como añadió la experta, a pesar de que esta valoración no supone que el criterio técnico de la entidad sea erróneo, sí traslada que no está suficientemente exteriorizado como para permitir su escrutinio, “lo que constituye un vicio de forma con entidad suficiente para comprometer la validez del acto [administrativo]”.
La motivación del informe y el derecho de defensa
En ese sentido, una pieza fundamental del caso es que el TSJM recuerda que la Administración tiene el deber de motivar el criterio emitido en el informe. Para anclar su razonamiento, el tribunal recupera su propia doctrina, alegando que la motivación «impone a la Administración el deber de manifestar las razones que sirven de fundamento a su decisión».
Se trata de que el destinatario –en este caso, el emprendedor–, pueda conocer las razones en las que se ha apoyado y ejercer, de esa forma, su derecho de defensa frente al criterio administrativo.
“Como señala la sentencia, constituye una garantía inherente al derecho de defensa del administrado, tanto en la vía administrativa como en la jurisdiccional”, añadió Sáez, «a ello añade que la ausencia de razones identificables aproxima el acto a la categoría de lo arbitrario».
Enisa tendrá que emitir un nuevo informe
La solución adoptada es la retroacción de actuaciones: no se estima plenamente el recurso ni se concede la autorización directamente, pero se anula el informe por el vicio de motivación detectado, ordenando la emisión de uno nuevo. En ese caso, uno en el que, «con libertad de criterio, se evalúe nuevamente la solicitud y documentación del demandante y, caso de ser negativa, se den razones suficientes de ello».
Como matizó la abogada, esta solución es técnicamente coherente con la naturaleza del vicio apreciado; no impone un resultado distinto, pero pide que el que se adopte esté debidamente razonado.
Efectos prácticos de la sentencia para los negocios
La sentencia es relevante, aunque, según la valoración de Sáez, conviene “ser cautelosos a la hora de extraer conclusiones generales a partir de un pronunciamiento que resuelve una situación muy concreta y específica».
Lo que sí parece desprenderse de la línea jurisprudencial es que el TSJ de Madrid considera que los informes de Enisa “no son inmunes al control judicial cuando adolecen de una motivación insuficiente” y que la amplitud de los conceptos que maneja el organismo no constituye por sí sola “una justificación para prescindir de una fundamentación mínimamente concreta”, aclaró la abogada.
Para los emprendedores afectados por denegaciones en este ámbito, este criterio puede resultar de interés en aquellos casos en que la decisión la entidad se apoye en formulaciones genéricas que no se identifican ni se desarrollan con precisión. Aunque cada situación deberá valorarse individualmente y con atención a los matices concretos del expediente.
Además, conviene no perder de vista que la retroacción no garantiza un resultado favorable, ya que Enisa puede volver a emitir un informe desfavorable con la motivación que requiere el tribunal, y que la dificultad intrínseca de acreditar el carácter innovador de una actividad en estos supuestos no se ve alterada por la resolución.
“Si el Tribunal Supremo tiene finalmente ocasión de pronunciarse sobre esta cuestión en sede casacional, ese será el momento de valorar si estamos ante el inicio de una tendencia consolidada”, concluyó la experta.
